Zásadná pripomienka SKE k čl. VIII bod 61. (§ 25b až 25m) návrhu zákona LP/2022/446 – zákon, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 581/2004 Z. z. o zdravotných poisťovniach, dohľade nad zdravotnou starostlivosťou a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony

Slovenská komora exekútorov, ako samosprávna stavovská organizácia, ktorá združuje všetkých exekútorov, podáva zásadnú pripomienku proti predloženému materiálu v časti umožňujúcej zdravotným poisťovniam uskutočňovať nútený výkon vlastného rozhodnutia. Teda nejde iba o všeobecnú právomoc vymáhať pohľadávky, ale zverenie právomoci štátno-mocenského donútenia obchodným spoločnostiam, vo vlastných veciach, bez relevantnej kontroly a zodpovednosti.

Nútený výkon rozhodnutia (exekúcia) predstavuje jeden z najzávažnejších zásahov do základných práv fyzických a právnických osôb, predovšetkým do práva vlastniť majetok podľa čl. 20 Ústavy Slovenskej republiky. Preto je v právnom štáte významné, aby bolo takéto oprávnenie štátom zverené nestranným a nezávislým orgánom verejnej moci, ktorých personálny substrát má zodpovedajúce vzdelanie, majú technické a materiálne vybavenie, činnosť vykonávajú pod prísnym dohľadom špecializovaných kontrolných orgánov a predovšetkým pod kontrolou súdu.

Žiaden z vyššie uvedených predpokladov však nebude splnený, ak by mohli zdravotné poisťovne samostatne uskutočňovať nútený výkon vlastného rozhodnutia.

Samostatným výkonom rozhodnutia zdravotnými poisťovňami sa nedosiahne žiaden zo sledovaných cieľov návrhu. Naopak, zníži sa rýchlosť vymáhania pohľadávok a apriori možno vylúčiť, že sa zvýši úspešnosť vymáhania. Ako ďalej objasníme, návrh nepovedie ani k zlacneniu procesu vymáhania pohľadávok pre poisťovne, a ani pre poistencov. Na druhej strane sa nepochybne výrazne zhorší ochrana práv poistencov v procese núteného výkonu rozhodnutia.

Návrh mimoriadne vážnym a nebezpečným spôsobom zasahuje do systému vymáhania práva na Slovensku. Cielene rozdrobuje fungujúci systém výkonu rozhodnutia. Jeho predloženie zrejme nebolo odkonzultované s Ministerstvom spravodlivosti SR, ktoré je v tejto oblasti príslušným ministerstvom. V predloženom návrhu absentuje kvalifikované vyhodnotenie vplyvov na ochranu práv poistencov, vymáhanie pohľadávok alebo finančná analýza na rozpočet poisťovní. Tvrdenia o zrýchlení, či zlacnení, procesu vymáhania tak možno považovať za ničím nepodložené domnienky predkladateľa.

Návrh zákona je v rozpore s odporúčaniami medzinárodných inštitúcií, ktorých signatárom je aj Slovenská republika, a ktoré upozorňujú na negatíva fragmentácie núteného výkonu rozhodnutí na právnu istotu a požadujú koncentráciu všetkých vykonávacích konaní v rukách súdnych exekútorov na základe rovnakých procesných podmienok. Takouto inštitúciou je napríklad Európska komisia pre efektívnu justíciu CEPEJ.

Vzhľadom na vyššie uvedené je preto nevyhnutné navrhovaný bod zo zákona vypustiť, a to predovšetkým z nasledujúcich dôvodov.

Návrh zákona predpokladá, že poisťovne budú mať iba obmedzené legislatívne možnosti vymáhania pohľadávok – prikázaním pohľadávky z účtu v banke alebo zrážkou zo mzdy a iných príjmov. Poisťovne tak budú môcť postihnúť len tých dlžníkov, ktorí sú zamestnaní alebo majú na účte dostatok prostriedkov na uhradenie pohľadávky. Dlžníci, ktorí tieto podmienky nespĺňajú, ostanú mimo dosah právomocí zdravotnej poisťovne. V prípade, že sa napokon poisťovňa aj tak rozhodne vymáhať svoje pohľadávky prostredníctvom súdnej exekúcie, dôjde k zbytočnému odkladu, spôsobenému vlastným výkonom rozhodnutia, čo nielen oddiali vykonanie rozhodnutia, ale môže reálne zmariť úspešnosť exekúcie. Vo všetkých prípadoch, kde budú zdravotné poisťovne neúspešné, teda nedôjde k urýchleniu, ale naopak, k predĺženiu procesu vymáhania a ku generovaniu zbytočných nákladov na takéto konanie zo strany poisťovne.

Z našich údajov, ako aj z analýzy Ministerstva spravodlivosti SR, je nepochybné, že rýchlosť Okresného súdu Banská Bystrica pri vydávaní poverení na vykonanie exekúcie je primeraná a nemáme informácie o tom, že by bola spochybňovaná zo strany zdravotných poisťovní. Rovnako súdni exekútori uskutočňujú prvotné úkony exekúcie bezprostredne po doručení poverenia, keď upovedomujú dlžníka o začatí exekúcie a po následnom zistení majetku povinného ho blokujú.

Podľa dôvodovej správy: „Kombinácia vlastného vymáhania, s následnou možnosťou exekúcie, zabezpečí zvýšenie príjmov zdravotných poisťovní, skorší výber dlžného poistného a zníženie prevádzkových nákladov na trovy exekúcií. Zároveň dôjde k „zlacneniu“ exekúcií pre dlžníkov o trovy exekúcií.“

Sme presvedčení, že táto argumentácia je od základu chybná. Nedôjde totiž k zníženiu, ale k zvýšeniu prevádzkových nákladov na trovy exekúcií. Vymáhanie v réžii zdravotných poisťovní si vyžiada zriadenie nových oddelení, prijatie nových pracovníkov, nákup softvéru umožňujúceho vykonávanie exekúcií, i množstvo ďalších prevádzkových nákladov. Na tieto náklady sa však budú skladať všetci poistenci. Domnievame sa, že v návrhu chýba ekonomická analýza aj preto, že nie je reálne, aby zdravotná poisťovňa vedela nútený výkon rozhodnutí realizovať ekonomickejšie, pri zachovaní takej kvality ako úzko špecializovaný orgán, ktorý vykonáva iba nútený výkon rozhodnutia.

Náklad na trovy exekútora možno chápať ako istú formu sankcie dlžníka za nesplnenie si svojich zákonných povinností, a túto sankciu znáša len dlžník osobne. Súdni exekútori sú síce orgánom verejnej moci, ale na ich nákladoch sa štát, a teda aj daňovníci a poplatníci, nijakým spôsobom nepodieľajú, pretože súdny exekútor celú svoju činnosť financuje len z trov a odmeny za vymožené pohľadávky. V prípade návrhu zákona sa táto sankcia (náklady núteného výkonu) prerozdeľuje medzi všetkých platcov zdravotných odvodov – aj tých, ktorí si svoje povinnosti riadne plnia. Niektorým delikventným dlžníkom sa teda navrhuje forma osobitnej pomoci.

Návrh sa prirovnáva k systému, ktorý dnes využíva Sociálna poisťovňa. V tejto súvislosti je uvedené, že „dosahuje aktuálne  úspešnosť 43 % a došlo k zásadnému skráteniu procesu vymáhania“. Dovoľujeme si v tejto súvislosti upozorniť, že ide o mimoriadne skreslený údaj – úspešnosť 43 percent sa totiž týka iba prípadov, ktoré takto poisťovňa vymáha. Podľa našich štatistík  –  údajov vyplývajúcich z Centrálneho registra exekúcií – je však vybavenosť exekúcií zdravotných poisťovní súdnymi exekútormi viac ako 60% percent – a týka sa všetkých dlžníkov, nielen tých vybraných, pričom všetci dlžníci čelia exekučnému konaniu so všetkými povinnosťami, ktorými ich zaťažuje.

Z oficiálnych výročných správ o činnosti Sociálnej poisťovne vyplýva, že po zavedení možnosti Sociálnej poisťovne realizovať vlastný výkon rozhodnutia, objem pohľadávok v správnom výkone nepresiahol 26,2 % z celkových pohľadávok (údaj k 31.decembru 2020). K 31. decembru 2021 bolo v správnom výkone uplatnených iba 21,8 % z celkových pohľadávok!

Za povšimnutie stojí aj to, že objem predpísaných pohľadávok SP sa medziročne (pri porovnaní rokov 2020 a 2021) podstatne zvýšil, avšak objem pohľadávok v správnom výkone sa naopak mierne znížil. Pritom celkový objem pohľadávok na poistnom a príspevkoch na SDS sa od roku 2018 zvyšuje.

Namiesto vlastného výkonu rozhodnutia Sociálna poisťovňa previedla do mandátnej správy od 1. augusta 2021 do 31. decembra 2021 spolu 80 744 pohľadávok v sume 61 968 tis. EUR. Od 1. augusta do 31. decembra 2021 boli akceptované úhrady v objeme 221 534 EUR viažuce sa ku všetkým zoznamom pohľadávok prevedených do mandátnej správy od 1. augusta do 31. decembra 2021. Úspešnosť tejto mandátnej správy pohľadávok teda predstavuje 0,357 %. Aj prevedenie tohto značného objemu pohľadávok do mandátnej správy indikuje, že úspešnosť správneho výkonu SP nemusí byť celkom taká, ako sa deklaruje.

Zo spoločnej správy, ktorú publikoval Nejvyšší kontrolní úřad České republiky (NKÚ ČR) a Najvyšší kontrolný úrad Slovenskej republiky (NKÚ SR) v roku 2021 o priebehu a výsledku medzinárodnej spolupráce v rámci koordinovaných kontrol, ktoré vykonal, ktoré boli zamerané na správu sociálneho poistenia v rokoch 2015 až 2018 vyplýva, že Sociálna poisťovňa prostredníctvom súdnych exekútorov do roku 2017 vymáhala iba malú časť z celkového objemu pohľadávok, hoci ich úspešnosť bola cez 30 %. Prevažnú časť pohľadávok napriek tomu držala v mandátnej správe, ktorej úspešnosť sa úspešnosti exekútorov ani zďaleka nevyrovnala.

Keď teda všetky pohľadávky z mandátnej správy v roku 2018 presunula na vlastnú správnu exekúciu, spôsobilo to zdanie sa zvýšenej úspešnosti vymáhania SP. Môžeme sa iba domnievať, že ak by pohľadávky z mandátnej správy boli vymáhané súdnymi exekútormi, bola by úspešnosť Sociálnej poisťovne ešte vyššia. Je však zrejmé, že porovnávanie úspešnosti správneho výkonu a výkonu súdnymi exekútormi neobstojí tak ako ho v minulosti prezentovala Sociálna poisťovňa.

Pripomíname, že okrem nepomerne vyšších zákonných právomocí majú súdni exekútori neporovnateľne lepšie predpoklady na vymoženie pohľadávky zdravotných poisťovní. Sú dostatočne odborne, personálne, technicky a materiálne vybavení, pričom táto vybavenosť je nevyhnutnou, zákonnou a trvale preverovanou podmienkou ich činnosti. Musia mať právnické vzdelanie druhého stupňa a zložiť náročné exekútorské skúšky, majú postavenie orgánu verejnej moci i postavenie verejného činiteľa. Zároveň sú k práci výrazne viac motivovaní, pretože chod svojich úradov financujú výlučne z exekučnej činnosti. Zamestnanci poisťovní takúto motiváciu mať nebudú, a preto bude aj vyššie riziko zásadných negatívnych sprievodných javov, ako napríklad korupcie.

V dôvodovej správe je uvedené, že „je možné dôvodne predpokladať aj zvýšenie príjmov do štátneho rozpočtu“. Na tento predpoklad chýba akákoľvek argumentácia reálnymi dátami. Naopak, ,,outsourcing“ špecializovaným subjektom je spravidla lacnejší, čím neraz dôvodia aj organizácie v správe rezortu zdravotníctva, resp. štátu. Opakujeme, že vymáhanie v réžii zdravotných poisťovní si vyžiada nemalé náklady, ktoré budú znášať poplatníci, zatiaľ čo očakávané zvýšenie príjmov do štátneho rozpočtu neodôvodňuje žiaden racionálny argument. Pevne veríme, že práve zriaďovanie nových pracovísk v niektorej z poisťovní nie je skutočným dôvodom predkladanej legislatívnej zmeny.

V dôvodovej správe sa na jednej strane uvádza, že zdravotné poisťovne disponujú potrebnými údajmi na výkon exekúcie prikázaním pohľadávky a zrážkami z príjmov. Na druhej strane sa priamo zavádza povinnosť bánk poskytovať poisťovniam informácie o účtoch dlžníkov, čo prvé tvrdenie priamo vyvracia. Zdôrazňujeme, že ide aj o špecifické osobné údaje poistenca, ktoré doposiaľ pre činnosť zdravotnej poisťovne neboli potrebné. Tieto osobné údaje, ako aj údaje, ktoré sú predmetom bankového tajomstva, sa dostávajú do rúk súkromných subjektov bez relevantnej kontroly a zodpovednosti.

Ako už bolo uvedené, nútený výkon rozhodnutia má byť uskutočňovaný súdom alebo nestranným a nezávislým orgánom pod dohľadom súdu, pretože exekúcia predstavuje zásah do základných práv. Zdravotné poisťovne sú akciové spoločnosti zriadené podľa obchodného práva. Z dôvodu, že majú oprávnenie vydávať výkazy nedoplatkov, ktoré sú exekučným titulom, bez toho, aby sa museli žalobou obrátiť na súd, musí byť zabezpečená súdna kontrola aspoň vo vykonávacom konaní.

V opačnom prípade dôjde k zásadnému sťaženiu práva poistencov na súdnu ochranu a prístup k súdu. Z hľadiska ústavou garantovaného princípu rovnosti účastníkov a rovnakého prístupu k súdnej ochrane, môže byť zavedenie navrhovaného systému vážnym problémom, ktorý tieto ústavné garancie narúša a zvýhodňuje vybrané subjekty.

Ohrozenie transparentnosti vymáhania pohľadávok je evidentné. Výkon rozhodnutia má byť podľa návrhu realizovaný priamo zainteresovanou/zaujatou osobou, teda o nestrannosti a nezávislosti a ich aspektoch nemožno vôbec hovoriť. Špecifickú agendu, na ktorú nie je zdravotná poisťovňa zriadená, nemá kto kvalifikovane kontrolovať.

Súkromným poisťovniam sa teda má dostať nielen právomoc rozhodovať o exekučnom titule, ale aj o jeho nútenej exekúcii, a zároveň majú byť aj odvolacím orgánom, teda kontrolovať sami seba. Zjednodušene povedané, úradník v jednej miestnosti vydá rozhodnutie, úradník v druhej miestnosti rozhodne o jeho vymáhaní  a úradník v tretej miestnosti o odvolaní dlžníka, ktorý tak nemá absolútne žiadnu istotu nezávislosti.

Oproti tomu je súčasný systém založený na kontrole exekučného titulu súdom ex ante pri rozhodovaní o vydaní poverenia, samotný výkon realizuje nestranný a nezávislý súdny exekútor, a to pod dohľadom súdu, ktorý má právomoc rozhodovať aj o návrhu na zastavenie exekúcie poistenca ex post. Výkon exekučnej činnosti podlieha dohľadu Slovenskej komory exekútorov a Ministerstva spravodlivosti SR. Samotní exekútori disciplinárne spadajú pod jurisdikciu Najvyššieho správneho súdu.

Existujú odôvodnené predpoklady, že z právneho hľadiska je zavedenie navrhovaného systému v rozpore s Ústavou Slovenskej republiky. Exekúcia totiž predstavuje zásah do základných práv a navrhovaná právna úprava by mala prejsť testom proporcionality. Keďže sa návrhom oslabuje právo na súdnu a inú právnu ochranu fyzických osôb a právnických osôb a zhoršuje sa postavenie poistenca (predovšetkým ochrana jeho majetku), domnievame sa, že novela nevyhovie tomuto testu.

Test proporcionality sa všeobecne skladá z troch krokov:

1. identifikácie účelu zásahu do základného práva a testu vhodnosti tohto zásahu na jeho dosiahnutie,

2. testu nevyhnutnosti tohto zásahu a

3. testu proporcionality v užšom zmysle.

Prvým krokom je identifikácia cieľa (účelu), ktorý zásah do základného práva sledoval a ktorý musí byť z ústavného hľadiska legitímny a legálny, čo znamená, že ústava musí obmedzenie predmetného základného práva z dôvodu dosiahnutia tohto cieľa pripúšťať. Súčasťou tohto kroku je aj skúmanie racionálnej väzby medzi týmto prostriedkom (zásahom) a sledovaným cieľom, teda či ním možno tento cieľ dosiahnuť.

V druhom kroku treba posúdiť, či nebolo možné použiť na dosiahnutie sledovaného cieľa prostriedok, ktorý by bol vo vzťahu k predmetnému základnému právu šetrnejší.

Tretím a posledným krokom je posúdenie proporcionality v užšom zmysle. Jeho podstatou je vyvažovanie dvoch v kolízii stojacich práv či hodnôt.

Ako vyplýva z vyššie uvedeného, na prijatie rozporovanej legislatívy nie je legitímny dôvod a deklarované ciele v podobe zrýchlenia, zlacnenia, či zvýšenia vymožiteľnosti zrejme nebudú dosiahnuté. Teda navrhovaná úprava z hľadiska tohto testu neprejde ani prvým krokom.

Ak by sme však uvažovali len o poslednom treťom kroku testu proporcionality je nepochybné, že deklarované ciele (ktoré aj tak nebudú dosiahnuté) majú nižšiu hodnotu ako je súdna ochrana základných práv pri nútenom výkone rozhodnutia, ktorá vyplýva z ustanovení Exekučného poriadku.

Ako už bolo uvedené, trovy exekúcie možno chápať aj ako istú formu sankcie pre dlžníka za nesplnenie si svojich zákonných povinností. Na druhej strane však Exekučný poriadok poskytuje aj nevyhnutnú súdnu ochranu právam poistenca. Okrem toho má dlžník zákonný nárok na splátky, môže požiadať o odklad exekúcie zo sociálnych dôvodov a pod. Žiadnu takúto ochranu však požívať nebude, ak zdravotné poisťovne preberú proces núteného výkonu rozhodnutia do svojej réžie: bez nezávislej kontroly, bez ohľadu na reálnu situáciu dlžníka. Z predloženého návrhu nie je dokonca zrejmé ani to, aký všeobecný procesný predpis sa použije na konanie.

Exekúcie vedené zdravotnými poisťovňami nebudú registrované v Centrálnom registri exekúcií, a teda informácia o nich nebude dostupná pre štát, či súkromný sektor, ani pre samotného dlžníka. Možno predpokladať aj ďalšie problémy v súvislosti s doručovaním alebo výpočtom zrážok zamestnávateľmi pri súbehu exekúcií a pod. Vôbec nie je riešená otázka zodpovednosti za škodu, ktorú tak môže primárne znášať štát, keďže ide o prenesený výkon štátnej moci.

Vzhľadom na vyššie uvedené skutočnosti si dovoľujeme zhrnúť nami podanú zásadnú pripomienku nasledovne. V súčasnosti neexistuje žiaden racionálny dôvod pre prijatie navrhovanej právnej úpravy. Jej prijatie nepovedie k dosiahnutiu deklarovaných cieľov, práve naopak, domnievame sa, že dôjde k zníženiu vymožiteľnosti pohľadávok zdravotných poisťovní, a v konečnom dôsledku k zvýšeniu nákladov vymáhania, na ktoré sa poskladajú všetci poistenci.

Na druhej strane sa významne zníži (takmer celkom odpadne) nezávislá kontrola procesu vymáhania pohľadávok zdravotných poisťovní, pretože jedna a tá istá inštitúcia bude vydávať rozhodnutia, určovať ich vymáhanie a zároveň bude odvolacím orgánom. Namiesto nezávislého súdu bude o tak citlivých záležitostiach, ako je nútený výkon rozhodnutia, rozhodovať súkromný subjekt. Znamená to významné zníženie právnej istoty občanov a zvýšenie sprievodných negatívnych javov. Takéto oslabenie právnej ochrany podľa nášho názoru neprejde ústavným testom proporcionality.

Návrh bude mať zásadný a negatívny dopad tak na poistencov, pričom sa vytvárajú významné negatívne externality v pôsobnosti rezortu spravodlivosti i ďalších oblastiach. Je dôvodný predpoklad, že sa ňou opäť zníži vymožiteľnosť práva, ktorá je dnes jednou z najväčších výhrad zahraničných investorov pri svojich úvahách o investícii do slovenskej ekonomiky.

Novela podstatne rozdrobuje systém núteného vymáhania práva, a to napriek odporúčaniam medzinárodných inštitúcií (napríklad Európskej  komisie  pre  efektívnosť  súdnictva – CEPEJ),  aby sa výkon všetkých rozhodnutí v štáte sústredil do rúk na to zriadeného subjektu, ktorý je na to odborne a materiálne spôsobilý a jeho činnosť je pod nezávislou kontrolou.Na základe uvedených argumentov Slovenská komora exekútorov žiada vypustiť čl. VIII bod 61. (§ 25b až 25m) z návrhu zákona LP/2022/446, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 581/2004 Z. z. o zdravotných poisťovniach, dohľade nad zdravotnou starostlivosťou a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony.